Le financement des infrastructures, gage de succès des projets

- 12 décembre 2012
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L’importance d’un plan d’infrastructure

Le plan de développement des ressources nordiques québécoises dépend d’infrastructures permettant l’accès et l’exploitation. Voilà pourquoi l’élaboration d’un plan d’infrastructures à très long terme, parallèlement au plan de développement des ressources du Québec, est essentielle au succès des projets. Un tel ouvrage aurait pour effet de mobiliser les intervenants concernés pour établir les priorités et faire des choix judicieux en soutien au développement de ce vaste territoire nordique. Le processus de mise en place d’un plan d’infrastructures donnerait lieu à des échanges reposant solidement sur des fondements d’efficacité globale tout en empruntant les principes des processus de chaîne d’approvisionnement. Un plan d’infrastructures sur 25 ans ou plus, par définition, inclut les critères favorisant chacune des diverses sources de financement disponibles : public, privé, partenariats public-privé (PPP), fonds souverains, investissements étrangers, financements mixtes, etc.

Le Québec est riche en ressources de qualité. Les ingrédients essentiels au succès de projets miniers sont déjà en grande partie présents. Les prix mondiaux et la demande demeurent à la hausse. L’environnement offre aux investisseurs locaux et étrangers l’accès à une main-d’œuvre qualifiée dans un contexte politique stable. L’encadrement légal est prouvé et la fiscalité des sociétés, compétitive. Malgré cela, le succès des projets nordiques québécois demeure étroitement lié aux coûts d’exploitation et de transport. Sans accès intelligent aux ressources, la viabilité des projets demeure douteuse. Les infrastructures d’accès et de transport efficaces des ressources sont au cœur du succès durable. D’où viendra la solution au défi du financement des infrastructures en soutien aux opérations (maritimes, routières, ferroviaires, énergie, télécommunications, etc.)?

État de la situation

Au moment où le développement du Nord québécois est au cœur de l’actualité et soulève diverses préoccupations, il convient d’observer les avantages et les défis que pose le développement d’un tel territoire. Parmi les avantages observables, mentionnons les importantes retombées économiques potentielles pour le Nord, mais aussi pour le sud du Québec, comme l’observait l’étude « Les ressources naturelles : un levier porteur pour la métropole », réalisée en avril 2012 par Raymond Chabot Grant Thornton pour la Chambre de commerce du Montréal métropolitain. Que ce soit en matière d’emploi, d’entrepreneuriat, de revenus fiscaux, de formation ou de possible exportation des savoirs, jumelée à une potentielle reconnaissance internationale de l’expertise développée, le développement du Nord québécois engendrera des retombées importantes pour la richesse collective du Québec.

Le Nord-du-Québec est un territoire vaste, riche et diversifié, mais aussi éloigné des grands centres urbains, qui soulève de nombreux enjeux de développement. Les projets hors-normes qui y sont envisagés présentent des défis complexes qui demanderont de nombreuses solutions hors du commun. L’ampleur de ce territoire, qui couvre plus d’un million de kilomètres carrés, pose des défis d’adaptation au milieu, de main-d’œuvre qualifiée disponible, d’accès et de distance à parcourir pour transporter les ressources. Cela suppose de faire des choix et d’établir des priorités dans le développement du territoire. Une formule de coordination est nécessaire pour prévoir des actions dont les retombées seront perceptibles à long terme.

Ressources naturelles

Figure 1 : Défis et contexte du développement nordique québécois.

Les infrastructures au cœur de la chaîne d’approvisionnement

Un contexte aussi particulier requiert des solutions tout aussi particulières. Nous avons la chance d’être présents au nord du 49e parallèle depuis plus de 30 ans, avec plusieurs bureaux sur place, dont celui de Kuujjuaq au nord du 55e parallèle. Nous avons aussi organisé la première mission Plan Nord privée en partance de Montréal. Cette enviable perspective nous permet de constater que les solutions sont multiples, novatrices, hors du commun et ressemblent très peu aux solutions des grands centres. Pour se démarquer sur l’échiquier mondial, un enjeu déterminant est le prix de la ressource, versus le coût local d’exploitation. Comme le Québec est éloigné des pays acheteurs, il doit compenser la distance par un avantage concurrentiel en efficience. La qualité du minerai local et les frais liés à son transport font partie des enjeux de rentabilité. Améliorer la chaîne d’approvisionnement et accélérer le transport sont des éléments cruciaux du succès du développement du Nord québécois. En facilitant l’accès à la ressource, on diminue le coût d’exploitation, ce qui permettra le maintien du prix des ressources dans le cas d’une baisse et favorisera la décision des investisseurs de conserver leurs chantiers en activité sur le sol québécois, surtout dans un contexte où ils auront participé au financement des projets miniers et d’infrastructures. En outre, avoir des investisseurs de proximité impliqués dans le projet permettra aussi d’assurer un intérêt pour le maintien des opérations locales.

Degré d’intervention du public versus celle du privé

Donc, sans accès aux ressources… pas de projet. Sans financement des infrastructures nécessaires à cet accès et sans financement des projets eux-mêmes… pas de projet. Le lien entre infrastructures et financement est fondamental. Mais la question à savoir de qui relève la responsabilité du financement demeure.

Des exemples internationaux peuvent inspirer des solutions. C’est le cas notamment de l’Australie qui a mis en place des infrastructures maritimes, comme les ports de Townsville, Newcastle et Brisbane, pour favoriser le transport de ses ressources. Infrastructure Australie a affirmé ne pas être persuadé que les investissements publics étaient nécessaires dans le financement de ports ou d’aéroports conçus aux fins d’exploitation de minerais, quand il était clair que, dans le cadre de gouvernance actuel, le privé était prêt à le faire. Disposer d’un cadre de gouvernance ainsi que d’un cadre économique et commercial solide peut justifier financièrement que le privé conclue que l’exploitation d’une mine justifie les investissements dans les infrastructures afférentes. Dans ces trois cas, le gouvernement a cédé les baux d’exploitation du port à des intérêts privés, majoritairement australiens, avec un financement étranger. À la fin du bail, l’actif revient à l’État. Au Québec, nous disposons de cas similaires, inspirés par les partenariats publics-privés, comme le cas de l’autoroute 30. Un tel partenariat permet de fournir un service d’infrastructure qui réduit les enjeux liés au coût d’exploitation en territoire nordique québécois, en favorisant l’accès et le transport des minerais.

Le cas de la mine Raglan de Xstrata présente un exemple québécois d’une minière dont la plupart des investissements (projets et infrastructures) ont été réalisés par le privé. Il ne faut cependant pas perdre de vue qu’il s’agit d’installations temporaires, ce qui diffère largement de la mise en place d’installations permanentes où l’on s’attend à un plus grand apport du public. Des milieux comme Sept-Îles et Fermont, qui continuent leur développement urbain, requièrent un cadre de gouvernance différent. Pour des projets tels que l’autoroute 30, les bénéfices vont au public dans un centre urbain majeur. Il est donc naturel d’y voir une plus grande contribution publique. Ainsi, les ententes et les contributions privées et publiques diffèrent d’un cas à l’autre, mais on observe, dans tous les cas, la création de partenariats entre des entités publiques et privées.

Centres urbains

Figure 2 : Étude de cas

La route 167 comporte plusieurs des attributs recherchés dans une initiative visant à ouvrir une nouvelle porte vers le Nord :

  • décision stratégique pour une infrastructure à très long terme visant à soutenir le développement vers le Nord;
  • participation du privé dans les coûts et le maintien par l’entremise de Stornoway Diamonds et des futurs utilisateurs de cette route;
  • participation des communautés locales dans les travaux et les éventuelles retombées;
  • participation du public dans le financement de la route, mais aussi des risques d’excédents de coûts;
  • participation du public dans le projet Stornoway par l’entremise d’Investissement Québec.

On parle donc d’un financement d’infrastructure mixte où les risques sont partagés. Malheureusement, de nouvelles informations indiquent que l’estimation d’origine de ce projet souffre d’un biais optimiste et que les coûts réels excéderont l’estimation et seront à la charge du public. Les premiers projets auront tendance à favoriser le privé. Plus tard, tout comme dans le cas plus mature de l’Australie, l’appétit du privé sera tel que l’on pourra renverser le partage des risques en faveur du public.

Si le succès des projets au Québec repose sur l’accès aux ressources par voie d’infrastructures, nous devons nous rendre à l’évidence que leurs financements seront mixtes. Le Québec est un endroit privilégié, choisi par les capitaux étrangers. Tout environnement offrant un minimum de risque et un rendement intéressant se classe comme compétitif sur l’échiquier mondial. Les ingrédients sont réunis, il ne reste à l’entrepreneuriat québécois qu’à les saisir.

En conclusion, les deux tests valables en matière de développements de projets et d’infrastructures lointains sont les tests d’appétits commerciaux et financiers. Les promoteurs privés ainsi que leurs financiers supportent réellement les risques inhérents aux mouvances des marchés et représentent ceux qui sont les mieux placés pour mesurer ces risques et les gérer. C’est surtout vrai s’ils viennent des mêmes pays que la demande mondiale. Leur fournir un plan d’infrastructures, d’un minimum de 25 ans et d’un maximum de 50 ans, a pour effet de créer une fenêtre d’amortissement des instruments financiers se combinant autant à la durée de vie de l’actif qu’à celle des projets qu’elle soutient. Dans l’éventualité où le public décide de participer à certains projets d’infrastructures ou miniers, les financements mixtes (privés et publics) sont d’une logique incontournable et sont souhaitables. Ces modes de financement réduisent les risques de créer d’éventuels éléphants blancs, car ils obligent les investisseurs et leurs créanciers à évaluer les projets dans leurs cadres commerciaux et financiers, sans en transférer les risques entiers au public. Le public n’a pas à assumer seul la réalisation d’œuvres d’infrastructures qui bénéficient également au privé. Il y aura des limites au développement du Nord sans encadrement responsable du public dans la coordination et le partage des risques.

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